【市场化方向与狭义的产业政策是对立的，市场竞争政策实际上就是产业政策的退出】

　　□平新乔

　　狭义的产业政策

　　现在讨论狭义的产业政策。包括张维迎、林毅夫所讨论的，以及日本和东亚一些国家和地区所强调的产业政策，都是狭义的产业政策。

　　狭义的产业政策，主要是指世界第一以外国家尤其是发展中国家的政府所实施的，对国家、企业、个人的知识积累和能力积累有影响的产业政策。这种产业政策的特征是，帮助国家、企业、产业竞争力的成长，它影响的不是企业之间的水平关系，而是影响企业和产业垂直的、动态的不同发展阶段之间的关系。这种产业政策的影响力不是静态的，而是动态的；不是着眼于短期，而是注重企业、产业、民族和国家的长远前景。

　　过去拉美、东亚、日本、韩国等国家和地区，以及中国这30多年实行的产业政策，都是狭义的产业政策，其目的是积累知识、能力和资本，提升企业、产业和国家的竞争力。一些OECD国家，尤其是欧洲一些国家，实施的产业政策也属于狭义的产业政策。

　　除了处于世界第一、达到了领先地位和最先进的国家以外，一个国家处于赶超过程中，在没有达到领先地位之前，都要实行这类政策。这种狭义的产业政策是发展过程中跨不过去的，这既是林毅夫坚持的，也是我们需要研究的产业政策。这种狭义的产业政策，包括贸易保护、政府投资、国家补贴、政府资助、金融支持等，是我们当前在争论的产业政策。

　　狭义的产业政策主要有四类：第一类是对赶超过程中关键技术项目研发的支持；第二类是贸易保护；第三类是国家对具体产业发展项目的支持；第四类是国家帮助产业整体性协同抵抗外部风险的政策支持。当然美国政府也需要帮助产业抵抗外部风险，所以第四类产业政策实际上是发展中国家和发达国家都需要，是属于广义的产业政策。但是在发展过程中政府在健康、金融发展、基础网络上面的投资，如果服从于赶超战略，就应该属于狭义的产业政策。

　　实施狭义的产业政策，实际上是以非市场或者反市场的方式来影响产业的成长和发育以及产业结构的形成和变化调整。笔者认为，按狭义的产业政策本身的定义，一般是反市场的，至少是非市场的。亚当·斯密提出的“看不见的手”的论断，批评的就是18世纪英国实行的产业政策。但是，尽管产业政策和市场机制是对立的，这两个对立面在国家成长、经济发展、市场成长和发育过程中却可以统一起来。英国在17-18世纪、法国在17世纪中期至18世纪中期，都运用过产业政策来支持其世界市场的扩张，日本、德国和一些后期的市场经济国家也运用产业政策来支持市场体系的发育和扩张。

　　中国目前的产业政策目录以及配套的金融、财政、土地、税收、进出口贸易等政策，在赶超型战略中是具有一定意义的，但也确实存在副作用，张维迎之所以批评这种产业政策，主要是因为在实施过程中它的计划经济色彩很浓。

　　笔者认为，一些狭义的产业政策实施的必要性，来源于市场机制在发展中国家实现赶超目标时产生的市场失灵。但是我们的确还要看到另一个方面，即由于实行狭义的产业政策，压抑市场竞争机制的发育，造成产业保护本身的恶性循环。比如，政府保护某一个产业，结果会保护落后，导致进一步保护，陷入“保护陷阱”；随着产业发展成熟，狭义的产业政策就应该慢慢淡出。因此，市场化方向与狭义的产业政策是对立的，市场竞争政策实际上就是产业政策的退出。

　　重新思考产业结构体制设计

　　与20世纪90年代以前由原国家计委主导产业结构的情形相比，最近20多年来，中国产业结构的市场程度有了大幅提高，但仍然没有完全摆脱政府主导产业结构的基本格局。第一，政府追求GDP增长目标，一再沿用业已表明不再适合国内需求和国际需求的产业结构；第二，一批高能耗、高污染的产业一直在政府尤其是地方政府的保护下存活着；第三，根据我们的研究，中国在1996-2007年间，关税保护和非关税保护(各种进出口配额管制)都是着眼于对国有企业集聚的产业进行保护；第四，每当面临经济危机的冲击时，政府总是出台各种产业保护的清单，甚至将判断一个企业是否属于“高新产业”、是否属于“战略新兴产业”的审议权都归属于国家科技部。这都说明，中国的产业结构还没有走出政府主导的传统模式，有必要从根本上重新思考决定产业结构的体制设计。

　　其实，产业结构的调整与重构，完全可以让市场作为决定性机制，同时更好地发挥政府在产业结构调整过程中的作用。产业的基本元素是产品与生产产品的企业。既然产品由企业选择，企业是按市场价格和盈利原则来选择产品生产、决定究竟是与其他企业生产同一种产品还是选择生产异质品，那么，作为企业集聚的结果的产业，当然也可以基本上由市场价格机制来决定和调节。在经济中，最活跃的变量是两个：一个是人的偏好，偏好变化会引发需求发生变化；另一个是生产的技术条件，技术变化引起新产品层出不穷或者大幅度降低生产成本、交易成本和贸易成本。现代产业结构的变化与调整，本质上是由新产品的出现、新生产方式的出现、拥有新技术的全要素生产率领先的企业的出现所引发的，这些企业一旦主导了某一个产业，这个产业就会成为一个新兴产业，就会具有比较优势，使资源从其他旧产业向这些新兴产业转移，进一步引发产业结构的调整。因此，产业结构的调整与变化，是一个由偏好与技术变迁引起、由企业为适应这些变化而在产品和生产方式选择上作出的调整而累积起来的、由全要素生产率领先的企业集聚所发生的创造性产业革命与创造性破坏相混合的过程。这样一个过程是很难预测和事先安排的。

　　强调产业结构应从政府主导转向市场主导，并不是取消政府在产业结构重塑与调整过程中的积极作用。首先，产业结构的变化若完全依靠企业对需求变化、技术变化和价格变化自发地作出反应，则可能会发生产业结构调整滞后，因为单独的企业决策人在面对偏好变化、技术变化时，也许意识不到这类变化的深刻含义。其次，即使单独的企业家意识到上述变化，想在产品结构和产业布局上作出反应，也往往是力不从心的，调动不了多少资源。再次，也是更为重要的，对于一个深陷于传统产业里的单独企业来说，面临新的产业结构变化，可能会出于既得利益的考虑而抵制产业结构的调整。因此，在确立从传统的政府主导产业结构的模式向市场主导产业结构的模式转变时，政府的参与和调节在产业结构调整过程中仍然是必要的。

　　但在市场主导产业结构的基础上，政府的产业政策及政府对产业结构的影响会发生变化。笔者认为以下五个方面的变化是应该加以注意的：第一，政府在产业结构的重塑过程中，应该恪守公共服务的定位，政府对于产业投入的参与，主要限于国防工业、基础设施、战略新兴产业的早期研发和绿色环境工业。第二，政府资本对其他产业的投入和投资，应通过国资投资公司进行，引导投资结构和产业结构的转变。第三，政府对战略新兴产业的支持，应遵守由市场选择的原则，尽可能减少由政府部门来确定“高科技”、“新兴产业”的所谓标准，避免制造出一大堆假成果、假专利。第四，进一步减少和清理各种“产业优惠”、“税收优惠”和“信贷优惠”政策，政府对产业发展的支持应主要通过“社会资本”的形式来实施，即为社会公平竞争提供可信、公开的服务平台，设定各种规范，使企业之间、交易者之间的联系更简洁、更有效。第五，尽可能淡化政府扶持的产业清单，以减少形形色色的“产业政策套利”，让产业分析和产业结构分析渐渐成为一种日常的非政府政策的商业投资分析业务，为企业选择产业定位服务。

　　（作者为北京大学经济学院教授）

　　来源：中国经济报告